{"id":4411,"date":"2022-03-24T14:13:40","date_gmt":"2022-03-24T14:13:40","guid":{"rendered":"https:\/\/instajuridic.com\/2022\/03\/24\/el-tsjc-impugna-lordenanca-que-regula-la-zona-de-bajas-emisiones-de-barcelona-analisis-inicial-de-la-sentencia-y-notas-rellevantes\/"},"modified":"2025-10-31T09:56:10","modified_gmt":"2025-10-31T09:56:10","slug":"el-tsjc-impugna-lordenanca-que-regula-la-zona-de-bajas-emisiones-de-barcelona-analisis-inicial-de-la-sentencia-y-notas-rellevantes","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/instajuridic.com\/es\/2022\/03\/24\/el-tsjc-impugna-lordenanca-que-regula-la-zona-de-bajas-emisiones-de-barcelona-analisis-inicial-de-la-sentencia-y-notas-rellevantes\/","title":{"rendered":"El TSJC impugna la ordenanza que regula la Zona de Bajas Emisiones de Barcelona: an\u00e1lisis inicial de la sentencia y notas relevantes"},"content":{"rendered":"

La Sala de lo Contencioso Administrativo (secci\u00f3n quinta) del Tribunal Superior de Justicia de Catalu\u00f1a (TSJC) dict\u00f3<\/span> sentencia<\/span><\/a><\/u><\/span> el<\/span> pasado<\/span> lunes en una serie de recursos presentados contra la Ordenanza relativa a la restricci\u00f3n de la circulaci\u00f3n de determinados veh\u00edculos en la ciudad de Barcelona con el objetivo de preservar y mejorar la calidad del aire (Bolet\u00edn<\/span> Oficial<\/span> de la Pro1 se regula la Zona de Bajas Emisiones (ZBE) en el \u00e1mbito Rondas de Barcelona .<\/span><\/span><\/p>\n

Al resolver los Recursos N\u00ba. 43, 58, 59, 60, 61 y 62\/2020, el TSJC impugn\u00f3 la Ordenanza por considerar que se dieron en su tramitaci\u00f3n una serie de irregularidades de car\u00e1cter formal relativas a la falta de informaci\u00f3n (o informaci\u00f3n desactualizada ) fundante de la decisi\u00f3n y su motivaci\u00f3n, especialmente teniendo en cuenta las limitaciones de libertades que la norma comporta. En la decisi\u00f3n mayoritaria del Presidente SR. Javier Aguayo Mej\u00eda y los Magistrados SR. Francisco Jos\u00e9 Sospedra Navas y SR. Pedro Luis Garc\u00eda Mu\u00f1oz, le acompa\u00f1an dos votos particulares concurrentes de los Magistrados D\u00aa. Mar\u00eda Fernanda Navarro de Zuloaga y SR. Eduardo Paricio Rallo que, aunque coinciden en la impugnaci\u00f3n de la norma, matizan sus argumentos.<\/span><\/p>\n

Desde un inicio cabe resaltar que la sentencia no cuestiona la competencia del consistorio para la regulaci\u00f3n de la ZBE ni la viabilidad jur\u00eddica de este tipo de medidas contra la contaminaci\u00f3n atmosf\u00e9rica, sino que se centra en cuestiones procedimentales y de motivaci\u00f3n espec\u00edficamente relacionadas con el proceso de elaboraci\u00f3n y adopci\u00f3n de esta ordenanza en particular.<\/span><\/p>\n

En relaci\u00f3n a los par\u00e1metros de control judicial<\/b> sobre la actuaci\u00f3n municipal, la sentencia reconoce desde un primer momento el \u00e1mbito limitado de control existente sobre la potestad normativa y se trata de una actividad t\u00edpicamente discrecional. Sin perjuicio de ello, recuerda que la jurisprudencia ha establecido que el control judicial alcanza los aspectos formales, como la competencia, el procedimiento o la exigencia de motivaci\u00f3n, inherente a cualquier facultad discrecionalidad, as\u00ed como algunos aspectos materiales, como el respeto a la reserva de ley, en la jerarqu\u00eda normativa o en los principios generales, incluidos el de la interdicci\u00f3n de la arbitrariedad. De este modo, existe un control efectivo sobre el modo de ejercicio de la discrecionalidad, a trav\u00e9s del procedimiento y la motivaci\u00f3n, para garantizar la razonabilidad, en cumplimiento de los deberes jur\u00eddicos conectados a los principios constitucionales de la buena administraci\u00f3n, y derecho a un procedimiento debido.<\/span><\/p>\n

De manera particular, el TSJC pone \u00e9nfasis en que, dado que se trata de una normativa que impone medidas limitadoras al ejercicio de derechos, \u00e9sta debe sujetarse al principio de proporcionalidad, lo que implica la selecci\u00f3n de las medidas menos restrictivas y la motivaci\u00f3n de su necesidad y adecuaci\u00f3n para la protecci\u00f3n de los intereses p\u00fablicos, sin que se produzcan diferencias de trato discriminatorio (art\u00edculo 4.1. de la Ley 40\/2015, de R\u00e9gimen Jur\u00eddico del Sector P\u00fablico; art\u00edculo 6 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales, Decreto de 17 de junio de 1955). Seg\u00fan el Tribunal, tambi\u00e9n es de aplicaci\u00f3n al caso el art\u00edculo 5 de la Ley de Garant\u00eda de la Unidad de Mercado que requiere que se justifique cualquier limitaci\u00f3n al acceso a una actividad econ\u00f3mica o su ejercicio o la exigencia de requisitos para el su desarrollo por razones imperiosas de inter\u00e9s general. Si bien, reconoce el Tribunal, la mejora en la calidad de aire y la reducci\u00f3n de la contaminaci\u00f3n atmosf\u00e9rica son razones de inter\u00e9s general, la jurisprudencia exige que \u00e9stas sean proporcionadas y el m\u00ednimo de restrictivas posibles para la actividad econ\u00f3mica.<\/span><\/p>\n

De esta forma, el TSJC analiz\u00f3 la tramitaci\u00f3n del expediente, el contenido y valor\u00f3 la suficiencia y la adecuaci\u00f3n de la motivaci\u00f3n y la justificaci\u00f3n de las medidas restrictivas impuestas. Resultado de<\/span> este an\u00e1lisis, el tribunal observ\u00f3, entre otras cosas que:<\/span><\/p>\n

    \n
  1. En el expediente exist\u00eda informaci\u00f3n desactualizada, por ejemplo sobre el parque m\u00f3vil afectado y sobre los datos de contaminaci\u00f3n atmosf\u00e9rica, lo que ha afectado al tr\u00e1mite de participaci\u00f3n ciudadana.<\/span><\/li>\n
  2. Hab\u00eda motivaci\u00f3n defectuosa sobre, entre otros: el r\u00e9gimen de exclusiones de ciertos tipos de veh\u00edculos, el r\u00e9gimen de autorizaciones espor\u00e1dicas, la duraci\u00f3n y el alcance del r\u00e9gimen transitorio, los horarios de funcionamiento de la ZBE, y su deslinde territorial.<\/span><\/li>\n
  3. Se echa de menos un an\u00e1lisis adecuado sobre las consecuencias presupuestarias, econ\u00f3micas y jur\u00eddicas, especialmente sobre la competencia (art\u00edculo 7.3 de la Ley Org\u00e1nica 2\/2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, art\u00edculo 129.7 de la Ley 39\/2015, de Procedimiento Administrativo Com\u00fan, Directrices para la elaboraci\u00f3n de las normas municipales del propio Ayuntamiento de Barcelona).<\/span><\/li>\n
  4. Faltar\u00eda un an\u00e1lisis de medidas alternativas, especialmente aquellas que podr\u00edan acarrear una menor restricci\u00f3n de libertades. En la decisi\u00f3n en mayor\u00eda se enumeran algunas de las alternativas que podr\u00edan haberse analizado para acabar de definir los caracteres de la regulaci\u00f3n: prohibici\u00f3n de acceso, de estacionamiento en la v\u00eda p\u00fablica de determinados veh\u00edculos, zonificaci\u00f3n por anillos o sub\u00e1reas, habilitaci\u00f3n de franjas horarias para actividades de transporte o profesionales o personales, acondicionamiento de la circulaci\u00f3n por ocupaci\u00f3n de veh\u00edculo.<\/span><\/li>\n<\/ol>\n

    El TSJC decidi\u00f3 que correspond\u00eda la impugnaci\u00f3n de la Ordenanza. Hay que aclarar, tal y como lo hizo el Ayuntamiento, que la sentencia todav\u00eda no tiene car\u00e1cter firme por lo que la Ordenanza y, con ello, la ZBE, mantiene su vigencia a la espera de un eventual recurso ante del Tribunal Supremo por parte del consistorio. M\u00e1s all\u00e1 de esta posibilidad, se ha <\/span>reportado<\/span><\/a><\/u><\/span> que las demandantes solicitaran al TSJC la ejecuci\u00f3n provisional de la sentencia lo que implicar\u00eda, de ser as\u00ed concedido, dejar sin efecto de forma inmediata la regulaci\u00f3n.<\/span><\/span><\/p>\n

    Tras este breve repaso por los elementos centrales de sentencia, conviene aqu\u00ed enumerar algunas notas destacables<\/b> que deja una primera lectura de la resoluci\u00f3n:<\/span><\/p>\n

    \n

    Las ZBE han llegado para quedarse<\/b><\/span><\/p>\n

    Si bien la sentencia abre un n\u00famero de interrogantes respecto al futuro inmediato de la regulaci\u00f3n de la ZBE en el \u00e1mbito territorial de Barcelona, cabe destacar que la resoluci\u00f3n no pone en duda que las ZBE sean herramientas necesarias, relevantes y\/o adecuadas para desarrollo de una movilidad urbana sostenible.<\/span><\/p>\n

    De hecho, cabe recordar que la Ley estatal 7\/2021, de 20 de mayo, de cambio clim\u00e1tico y transici\u00f3n energ\u00e9tica en el art\u00edculo 14.3 prev\u00e9 que los municipios de m\u00e1s de 50.000 habitantes deben adoptar antes de 2023 planes de movilidad urbana sostenible que introduzcan medidas de mitigaci\u00f3n incluyendo, al menos<\/i> . Igualmente, hace tan s\u00f3lo unos pocos d\u00edas, la Generalitat llegaba a un acuerdo tendente a que los 67 municipios catalanes de m\u00e1s de 20.000 habitantes implantaran ZBE antes del 2025.<\/span><\/p>\n

    La sentencia, en este sentido,<\/span> no afecta a la posibilidad de que se desarrollen este tipo de medidas<\/b><\/span> , sino que, en todo caso y de permanecer firme, servir\u00e1 para que los Ayuntamientos aborden con mayor cuidado ciertos elementos de informaci\u00f3n y motivaci\u00f3n a la hora de elaborar y aprobar sus normativas sobre ZBE. Esto debe recalcarse, sobre todo, porque, <\/span>como ha advertido el Profesor Josep<\/span><\/u><\/span> Maria<\/span><\/u><\/span> Aguirre Font<\/span><\/u><\/span><\/a> , ya se han levantado voces que pretenden ver en la sentencia un rechazo general a este tipo de herramientas y, con ello, instan a la paralizaci\u00f3n de su implementaci\u00f3n.<\/span><\/span><\/p>\n

    \n

    La (anticuada) centralidad del autom\u00f3vil a la movilidad ciudadana<\/b><\/span><\/p>\n

    Otro punto que aqu\u00ed conviene advertir es que la decisi\u00f3n mayoritaria parece, en ciertos momentos, realizar una anticuada e inadecuada equiparaci\u00f3n entre movilidad y utilizaci\u00f3n del autom\u00f3vil. Por ejemplo, escriben los magistrados:<\/span><\/p>\n

    \u201c\u2026la prohibici\u00f3n de circular equivale a una prohibici\u00f3n de salida y esto afecta especialmente a los residentes, que son los que tienen el veh\u00edculo de su titularidad dentro de la ZBE, y que no pueden desplazarse hasta la finalizaci\u00f3n del horario de prohibici\u00f3n. Este efecto ‘confinamiento’ se constata especialmente en el horario punta de salida de fin de semana, cuyo efecto l\u00f3gicamente lo sufren singularmente los titulares de veh\u00edculos residentes en la ZBE\u201d.<\/i><\/span> <\/span><\/p>\n

    Notablemente, esta inadecuada identificaci\u00f3n entre libertad de circulaci\u00f3n y utilizaci\u00f3n del autom\u00f3vil particular en el que la decisi\u00f3n mayoritaria parece caer es reconocida por los dos magistrados que han emitido votos particulares, pero especialmente por el de D. Eduardo Paricio Rallo, al manifestar:<\/span><\/p>\n

    \u201c\u2026no se puede presuponer que la ordenanza afecta frontalmente al derecho individual a la movilidad, sin m\u00e1s. Lo que afecta a la ordenanza es la movilidad de algunos ciudadanos y de forma determinada; es decir, el traslado mediante veh\u00edculos contaminantes. La ordenanza no impide la movilidad de los ciudadanos, sino que condiciona la forma en que \u00e9stos ejercitan este derecho, imponiendo pues una movilidad sostenible, y la ciudad ofrece buenas alternativas en este sentido. En este contexto, no se puede olvidar que existe el derecho a la movilidad, pero no el derecho a contaminar.\u201d<\/i><\/span><\/span><\/p>\n

    Esta concepci\u00f3n, que evidentemente est\u00e1 muy arraigada en la sociedad actual, parece afectar a la valoraci\u00f3n que hace el tribunal sobre la gravedad de las restricciones que la ZBE impone a los ciudadanos y, con ello, al an\u00e1lisis de la motivaci\u00f3n que podr\u00eda justificarlas. Dicho esto, est\u00e1 claro que para poder desacoplar las ideas de libertad de movimiento y autom\u00f3vil particular, es necesario que existan alternativas de movilidad adecuadas a disposici\u00f3n de la ciudadan\u00eda. Esto que, quiz\u00e1s, en buena medida est\u00e1 cubierto para gran parte del territorio de Barcelona, suponga un desaf\u00edo de magnitud apreciable para el resto de los municipios catalanes donde se prev\u00e9 una pr\u00f3xima implementaci\u00f3n de ZBE.<\/span><\/p>\n

    \n

    La necesidad de una transici\u00f3n energ\u00e9tica justa<\/b><\/span><\/p>\n

    En relaci\u00f3n con el punto anterior, la decisi\u00f3n mayoritaria del TSJC reitera varias veces que la Ordenanza incide especialmente en aquellos titulares con menor capacidad econ\u00f3mica para renovar su veh\u00edculo, situaci\u00f3n que no parece haber sido adecuadamente valorada y, para la que, no se establecen medidas paliativas de relevancia.<\/span><\/p>\n

    M\u00e1s all\u00e1 de si el Tribunal tiene raz\u00f3n o no en su apreciaci\u00f3n respecto a esta regulaci\u00f3n particular, es necesario advertir que la cuesti\u00f3n de la necesidad de contemplar de manera especial a los colectivos menos favorecidos a la hora del dise\u00f1o y la implementaci\u00f3n de la transici\u00f3n energ\u00e9tica es una cuesti\u00f3n central para el \u00e9xito de la propia transici\u00f3n y que ser\u00e1 (o, mejor dicho, ya lo es) un punto de tensi\u00f3n constante en la toma de decisiones p\u00fablicas. En este sentido, la planificaci\u00f3n relativa a la urgente transici\u00f3n energ\u00e9tica debe asegurar que no se deje a nadie atr\u00e1s ni se impongan cargas desproporcionadas sobre aquellos que, en general, han sido los que menos han contribuido a la problem\u00e1tica clim\u00e1tica que se pretende abordar . Esto implica, a grandes rasgos, no reproducir los mismos vicios presentes en el actual sistema energ\u00e9tico y, en particular en lo que aqu\u00ed nos ocupa, no desarrollar un plan de ciudad cuya movilidad contin\u00fae dominada por autom\u00f3viles privados (ahora el\u00e9ctricos y por m\u00e1s exclusivos), sino una que permita un sistema de movilidad com\u00fan y accesible a todos. Esto, cabe notar, es un riesgo en el que pueden caer iniciativas como las de ZBE si no se acompa\u00f1an adecuadamente con otras medidas que prioricen el desarrollo de opciones de movilidad alternativas.<\/span><\/p>\n

    \n

    Ausencia del contexto m\u00e1s relevante: la emergencia clim\u00e1tica<\/b><\/span><\/p>\n

    Por \u00faltimo, cabe destacar que, en la sentencia, la discusi\u00f3n sobre la contaminaci\u00f3n que busca paliar la ZBE se limita a la adecuaci\u00f3n de los datos sobre contaminantes atmosf\u00e9ricos de car\u00e1cter local (NO2 y part\u00edculas PM 2,5 y PM 10) con efectos directos en la salud de la poblaci\u00f3n del municipio. Ahora bien, por su ausencia brilla cualquier apreciaci\u00f3n por parte del tribunal sobre el contexto de emergencia clim\u00e1tica en el que la sociedad actual se encuentra a fin de valorar la motivaci\u00f3n y justificaci\u00f3n de las restricciones impuestas, aunque el abordaje de esta problem\u00e1tica es uno de los objetivos principales de la norma.<\/span><\/p>\n

    Una consideraci\u00f3n adecuada de este contexto podr\u00eda tener alg\u00fan efecto identificable en la apreciaci\u00f3n y resoluci\u00f3n del caso. Por un lado, podr\u00eda tener impactos, de forma particular, en los cuestionamientos que el tribunal realiza sobre la delimitaci\u00f3n territorial de la ZBE, ya que es indiferente si las emisiones de CO2 se dan en uno u otro barrio determinado. Por otro lado, de forma m\u00e1s general, la gravedad del estado de emergencia clim\u00e1tica y la necesidad de medidas urgentes en todos los sectores y en todos los niveles deber\u00eda de alg\u00fan modo ser un elemento central a la hora de valorar la proporcionalidad, y con ello la motivaci\u00f3n y justificaci\u00f3n de las medidas limitadoras de libertades impuestas. De hecho, esto ha sido deslizado, al menos en parte, por el Magistrado D. Eduardo Paricio Rallo en su voto particular, al criticar la decisi\u00f3n mayoritaria por infravalorar el problema de contaminaci\u00f3n ambiental (y, especialmente de contaminaci\u00f3n atmosf\u00e9rica global) para conceder m\u00e1xima relevancia a los costes que impone la Ordenanza.<\/span><\/p>\n

    En este sentido, la emergencia clim\u00e1tica deber\u00eda incidir, en cierto modo, en el an\u00e1lisis que el Tribunal lleva adelante respecto al enfrentamiento de intereses jur\u00eddicos que comporta cualquier medida restrictiva de este tipo. Valga como referencia el extenso an\u00e1lisis realizado por el Tribunal Constitucional alem\u00e1n en la sentencia de marzo de 2021 a <\/span>Neubauer c. Alemania <\/span><\/a><\/u><\/span>, a la hora de valorar el grado de ambici\u00f3n de las pol\u00edticas de mitigaci\u00f3n de emisiones del gobierno federal. En este sentido, es necesario reconocer que en un mundo con un presupuesto de carbono extremadamente limitado y con una sociedad altamente dependiente de los combustibles f\u00f3siles cualquier medida de mitigaci\u00f3n del cambio clim\u00e1tico implicar\u00e1 la restricci\u00f3n de ciertas libertades. Ahora bien, en este contexto, \u2014razon\u00f3 el Tribunal alem\u00e1n\u2014 las medidas que actualmente no se tomen en consideraci\u00f3n de las libertades de los ciudadanos presentes tendr\u00e1n que ser tomadas igualmente en el futuro, en condiciones m\u00e1s desfavorables, afectando a las mismas necesidades y libertades pero en un grado mucho mayor, posiblemente, poniendo en crisis la protecci\u00f3n constitucional de los derechos fundamentales.<\/span><\/span><\/p>\n

    Gast\u00f3n Medici-Colombo<\/strong><\/em><\/p>\n

    Jurista en derecho ambiental en INSTA <\/em><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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